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La Cámara de Diputados de Brasil aprobó a comienzos de julio de este año una reforma tributaria propuesta por el gobierno de Luiz Inácio Lula da Silva. Para que entre en vigor aún falta la aprobación en el Senado. Fue presentada como una reforma que busca simplificar el sistema impositivo del país y generó mucha polémica porque se viene discutiendo desde hace mucho tiempo. Para conocer los alcances y límites del proyecto, consultamos a especialistas de Brasil que integran organizaciones miembros  de la Red de Justicia Fiscal de Latinoamérica y el Caribe a quienes les acercamos dos preguntas: 1) ¿Qué alcances tiene la reforma y cuáles son sus puntos más destacables? y 2) ¿Qué falencias observa en el debate y las propuestas? Sus respuestas permiten tener un panorama sobre cuál es el estado de la discusión en la actualidad, las implicancias hacia el futuro y los desafíos que deja planteados para la segunda etapa del debate. 

Dão Real Pereira dos Santos, presidente del Instituto de Justicia Fiscal (IJF) explicó que: “La reforma tributaria está en este momento en una primera etapa y el gobierno optó por comenzar con la modificación de la tributación sobre el consumo. Es una opción política del gobierno. Nosotros pensamos que la tributación sobre el consumo es muy elevada y la tributación sobre la renta (especialmente sobre las altas rentas) es muy baja. Considerábamos que era más pertinente comenzar la reforma por la tributación de la renta. Pero también entendemos que la modificación de la estructura de la tributación de la renta tiene mucha resistencia en los sectores más ricos de la sociedad. 

La esencia de la reforma (que se aprobó en Diputados y pasó al Senado) es la unificación de varios tributos que actualmente existen sobre el consumo en apenas dos tributos, en el modelo de ‘IVA’ (Impuesto sobre el Valor Adicional), con el modelo de un ‘IVA dual’ (que unifica varios impuestos de distintos niveles, NdR). 

Con esto se espera que se simplifique el sistema tributario sobre el consumo y se achiquen los costos administrativos del sector empresarial. Otro efecto importante es que el IVA, a diferencia de los impuestos que hoy existen, tendrá incidencia en el destino y no en el origen de los productos. Con esto es posible reducir bastante la guerra fiscal, la competencia entre los Estados y municipios porque su incidencia en el destino es indiferente de dónde se haya producido el producto. Por la reducción de costos el sector empresarial es mayoritariamente favorable a la propuesta. Otro efecto será que habrá una amplia base de incidencia: hoy tenemos una tributación distinta para los bienes y los servicios (estos últimos tienen tributos muy bajos), ahora todos estarán sujetos a la misma carga tributaria. La tendencia es hacia la neutralidad, que el tributo incida con una alícuota nivelada para todos los bienes y servicios. El proyecto contiene excepciones a la regla de la neutralidad (transporte público, educación, medicamentos, productos agropecuarios) y también se creará una canasta básica alimentaria con tributo cero. El nuevo impuesto tampoco incidirá en la exportación y habrá un impuesto selectivo que sirve para ampliar la tributación sobre productos que dañen la salud y el medio ambiente. 

La Cámara de Diputados da media sanción a la reforma tributaria

La segunda etapa de la reforma está prometida para el segundo semestre y contendrá la tributación de la renta, nosotros esperamos que aumenten los tributos sobre las altas rentas, desde 1995 que Brasil no cobra impuestos a la distribución de lucros, dividendos y utilidades. Nuestra esperanza es que se avance en esta etapa hacia la tributación de las grandes rentas, aunque no sabemos si sucederá”.

Para Pereira dos Santos: “Cuando se parte de la idea de que la reforma se basa en el principio de la neutralidad, hay dos cosas sobre las que hay que llamar la atención: en primer lugar, presupone la carga tributaria sobre el consumo se mantendrá igual y esto significa que se mantendrá la estructura actual regresiva: más del 50% de todo lo que se recauda está basado en impuestos al consumo. La carga tributaria cae más sobre los pobres que sobre los ricos y esto es un problema porque tenemos que disminuir la tributación sobre el consumo y aumentar sobre las grandes riquezas. 

Otro punto que llama la atención es que a la vez que la reforma produce una reducción de costos administrativos para el sector empresarial, también la idea de neutralidad provoca una reducción de la capacidad del Estado de utilizar el instrumento tributario para promover una orientación en la política económica, por ejemplo, el Estado podría utilizar los tributos para reducirlos en los productos esenciales o aumentarlos en los productos superfluos o de consumo de lujo. El principio de la selectividad permite ampliar o disminuir alícuotas en función de la esencialidad del producto. Esta capacidad del Estado se ve suprimida con la reforma tributaria porque las alícuotas deberán ser uniformes para todos los bienes y servicios. El Estado pierde en general este instrumento. Esto va a generar problemas porque nosotros bregamos por la defensa del Estado de bienestar social y un Estado con capacidad de interferir en el sector económico y orientar el desarrollo nacional para proteger el empleo, la salud etc. Nosotros consideramos que el Estado debe conservar su capacidad para interferir.”

La idea de neutralidad provoca una reducción de la capacidad del Estado

Dao Real Pereira dos Santos (IJF)

Por su parte, María Regina Paiva Duarte, vicepresidenta de IJF, detalló aspectos del proyecto: “La reforma ahora pasó al Senado donde se prevé que se puede votar hasta octubre de 2023, por ende, no es una reforma completamente aprobada y el Senado hará sus modificaciones antes de que vuelva a la Cámara baja para su aprobación definitiva. La reforma está basada en la premisa de la simplificación, puesto que en Brasil todavía no hay un impuesto único (o dual) al consumo. De esa manera, fue propuesta la creación de un tributo federal, la Contribución sobre Bienes y Servicios (CBS), sustituyendo tres tributos: el Impuesto sobre Productos Industrializados (IPI); la Contribución sobre el Financiamiento de la Seguridad Social (COFINS) y la Contribución para el Programa de Integración Social y el Programa de Formación del Patrimonio del Servidor Público (PIS/PASEP); un impuesto sobre Bienes y Servicios (IBS), para Estados y Municipios, sustituyendo el Impuesto sobre Circulación de Mercancías y Servicios (ICMS) y el Impuesto sobre Servicios (ISS). Así, tendremos dos tributos, la CBS (nacional) y el IBS (subnacional). La propuesta original (PEC 45/2019), establecía un impuesto único a ser compartido entre todos los entes federados, pero durante el trámite parlamentario eso fue cambiado para lo que llamamos ‘IVA dual’. Además de este impuesto, fue aprobado también un Impuesto Selectivo (IS) sobre bienes que puedan causar daños a la salud y al medio ambiente. 

Además de la simplificación, el nuevo impuesto tendrá base amplia, con incidencia sobre todos los bienes y servicios, materiales e inmateriales y sobre importaciones, número menor de alícuotas, no acumulativo plenamente y exoneración total para exportaciones e inversiones. Será más transparente, porque todos los impuestos serán destacados, más fácil para visualizar lo que está siendo pagado.

La recaudación será coordinada por un Consejo Federado, observándose el principio del destino, es decir, el producto de la recaudación será destinado al Estado consumidor de los bienes y servicios (hoy día pertenece al Estado productor). 

El período de transición será largo. En 2026, las alícuotas serán de un 0,9% para el IBS y un 0,1% para la CBS, aumentando gradualmente, año tras año. En 2027 entrará en vigor la CBS, en 2033, el IBS (es necesario ese período para el IBS por los beneficios fiscales que solo terminan en 2032).

En lo que se refiere a las exoneraciones, habrá reducción de un 60% para servicios como salud y educación, medicamentos, productos destinados a la higiene menstrual, productos de higiene personal, servicios de transporte colectivo de pasajeros, producciones artísticas, culturales, de periodismo y audiovisuales nacionales.

Será creada una canasta básica nacional, en la que los alimentos tendrán sus alícuotas reducidas a cero. Además, está prevista la creación de un mecanismo de cashback para devolución del impuesto a los más pobres.”

Lema de campaña del IJF

Sobre los aspectos más críticos, Regina Duarte considera: “En primer lugar, mucho de lo que se ha aprobado en el sustitutivo depende de una legislación complementaria. Esta propuesta posibilita que sea creado ese ‘IVA dual’, el Impuesto Selectivo, las reglas, los mecanismos para recaudar, las exoneraciones, el cash back, etc. pero todo está por definirse, incluso la votación en el Senado, entonces hay incertidumbre sobre lo que efectivamente será implementado.  

Es importante decir que esta propuesta de reforma de los tributos al consumo tiene su origen en el Centro de Ciudadanía Fiscal (CCIF), sostenido por grandes empresas de Brasil, o sea, aunque estemos tratando de impuestos al consumo, que las personas lo pagan efectivamente, no son estas las que más fueron escuchadas. 

El actual gobierno tomó la propuesta —originada en el CCIF— e impulsó su tramitación en el Congreso Nacional. El argumento principal es que nuestro sistema es muy complejo, así, lo más importante sería simplificar. De esa manera, simplificando, se conseguiría disminución de los costos de conformidad de las empresas y aumento de Inversiones, generando crecimiento económico.

Nuestro problema principal es la regresividad del sistema tributario, no su complejidad

María Regina Paiva Duarte (IJF)

Fueron presentados incluso modelos económicos para demostrar que la reforma iba a traer crecimiento de 20 puntos porcentuales del PBI en 15 años. Estos estudios, sin embargo, carecen de respaldo, pues fueron elaborados con base en la propuesta original, de la PEC 45, bastante modificada en la Cámara. Además, todavía hay mucho por definir en la ley complementaria, o sea, el escenario era muy distinto y la apuesta del crecimiento se puede haber perdido.

Habrá un sistema nada simple para coordinar, legislar, recaudar y distribuir. Tendremos un Consejo con mucho poder y un presupuesto entre R$ 800 mil millones y R$ 1 billón, será prácticamente otro ente federativo.

Al contrario de lo que defiende esta propuesta, entendemos que nuestro problema principal es la regresividad del sistema tributario, no su complejidad. Evidentemente, existen problemas, pero ningún sistema en el mundo es simple y, además, mientras no se apliquen tributos a las altas rentas y elevados patrimonios, las grandes fortunas y las riquezas, no hay como disminuir el impuesto al consumo, especialmente porque existe un mito que dice que pagamos muchos impuestos y no se puede aumentar la presión tributaria. Pero hay sectores económicos y personas muy ricas que pagan poco y estos deberían ser alcanzados por una tributación más elevada.

Se deseamos invertir la regresividad de la tributación, primero debemos aumentar la tributación directa, por ejemplo, volviendo a tributar lucros y dividendos distribuidos que, en Brasil, están exentos desde 1995, lo que hace con que gente con rentas elevadas paguen proporcionalmente menos que las personas con rentas medias y pequeñas.

Esta propuesta viene con esta marca: no ser una reforma de las camadas más populares, de trabajadores y trabajadoras, de personas que necesitan políticas públicas sustentables y de calidad. No se trata de estar en contra de una reforma que puede contener aspectos positivos, pero hay que evaluar en qué medida el gobierno puede estar perdiendo capital político que sería importante para llevar adelante la reforma sobre las rentas y el patrimonio. A pesar de que en la propuesta aprobada fueron incorporadas medidas para tratar la reforma del impuesto a la renta y aumentar la tributación del patrimonio, nos preocupa que quién decida sobre esto último —que se prometió para la segunda parte del año— sea nuevamente el mercado.

Por último, si se aprueba la reforma puede contribuir a terminar con la guerra fiscal que tenemos entre los Estados en Brasil, que ofrecen beneficios tributarios para atraer empresas. Los Estados renuncian a sus recetas y en general, el retorno es pequeño, no genera tantos empleos o renta como sería esperado. Eso se terminaría con la reforma porque solamente los beneficios que están previstos en la Constitución van a permanecer.”

Finalmente, Livi Gerbase, asesora política de Inesc, envió una síntesis del posicionamiento que adoptó la organización a la que pertenece en el que se puede leer: “Esta reforma trae, por un lado, la simplificación de los impuestos indirectos y el carácter no acumulativo del sistema tributario brasileño, lo que es positivo para la economía, a pesar de que los 10 años de transición advierten que aún falta tiempo para nuestro sistema tributario sea, en la práctica, simple. También se produjeron pequeños pero importantes avances a favor de la equidad y la progresividad, como la revisión del Impuesto sobre la Propiedad y Bienes Territoriales Urbanos (IPTU), la mejora en la regulación del impuesto de sucesiones (ITCMD) y la ampliación de las hipótesis de incidencia del impuesto a la propiedad de vehículos automotores (IPVA), a fin de contemplar la propiedad de vehículos acuáticos y aéreos.

En relación a las falencias o los aspectos más críticos, el documento afirma: “Por otro lado, todavía tenemos mucho que mejorar. A medida que la discusión en el Congreso se prolongó en los últimos días que precedieron a la votación, aumentó el número de productos y servicios que pueden ser objeto de incentivos fiscales, recordando que hoy hay casi R$ 500 mil millones anuales en incentivos fiscales, solo de la Unión.  Si bien la inclusión de la Canasta Básica y los productos para el cuidado menstrual es favorable para combatir las desigualdades, también se incentivarán la agroindustria y los ‘alimentos’ ultraprocesados, lo que es una afrenta a la Guía de Alimentación Saludable, del Ministerio de Salud. La falta de lineamientos sobre cómo será el modelo cashback (devolución de parte de la recaudación tributaria) también es muy preocupante en el texto actual de la reforma. 

Falta aumentar la tributación sobre la renta y el patrimonio y reducirla sobre el consumo

Documento Inesc

Finalmente, la reforma tributaria aprobada es insuficiente para combatir las desigualdades estructurales de nuestro sistema tributario, ya que no presenta propuestas para mejorar la progresividad de los impuestos sobre la renta y el patrimonio. Esto significa que aún después de la aprobación de la reforma constitucional, la gente más pobre, la gente negra, las mujeres, seguirán siendo las más perjudicadas por el sistema tributario. Aún falta aumentar la tributación sobre la renta y el patrimonio y reducirla sobre el consumo, regular el impuesto a las grandes fortunas e instituir un impuesto sobre los dividendos, entre otras modificaciones. Afortunadamente, el Poder Ejecutivo debe presentar al Congreso Nacional, dentro de los 180 días siguientes a la sanción de la Reforma, un proyecto de ley que reforma el impuesto sobre la renta.”

En el contexto del debate de la reforma tributaria, las organizaciones de la sociedad civil siguen bregando por imponer la progresividad tributaria con campañas como la que lleva adelante el IJF por la tributación de los super-ricos para dar pasos hacia la justicia fiscal.

JUSTICIA FISCAL

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