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La cuarta sesión de negociaciones para una Convención Fiscal de la ONU concluyó con avances técnicos, pero sin consenso pleno sobre los puntos más sensibles del nuevo marco fiscal internacional. Los Estados se preparan para el primer borrador que estará listo para julio.
La segunda semana de negociaciones para la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cooperación Fiscal Internacional marcó un punto de inflexión. Si la primera semana estuvo dominada por declaraciones generales sobre gobernanza fiscal y desarrollo sostenible, estos días estuvieron enfocados en debates más técnicos. Estos revelaron diferencias rotundas de los Estados acerca de cómo rediseñar las reglas del sistema tributario internacional.
En el centro de la discusión estuvieron los dos primeros protocolos: el Protocolo 1, sobre tributación de servicios transfronterizos; y el Protocolo 2, sobre prevención y resolución de disputas fiscales. A lo largo de cinco jornadas, los países del Sur Global defendieron un enfoque amplio y multilateralmente vinculante, mientras que varias economías desarrolladas mostraron cautela, defendieron la flexibilidad de reglas y la alineación con otros tratados ya existentes.
La disputa por el alcance del Protocolo 1
En la primera jornada de la semana se discutió qué impuestos debe cubrir el Protocolo 1. El Grupo Africano, liderado por Nigeria y respaldado por India, Ghana, Senegal, Sierra Leona, Argelia y Egipto, defendió un alcance amplio que incluya impuestos sobre la renta y otros con efecto económico equivalente, independientemente de su denominación formal.
Sostuvieron que una definición restringida permitiría a las multinacionales eludir las nuevas reglas simplemente cambiando la etiqueta de los gravámenes. Además, pidieron que el protocolo sea tecnológicamente neutral (independientemente de si se presta de forma física, remota, digital o electrónica) y lo suficientemente visionario para abarcar modelos de negocio aún emergentes.
En contraste, Suiza y el Reino Unido advirtieron que extender el alcance más allá del impuesto sobre la renta tradicional podría generar conflictos con tratados bilaterales vigentes y producir distorsiones económicas.
Desde la sociedad civil, el Comité de Estudios Fiscales (CFS) y expertos independientes apoyaron una definición sustantiva que incluya servicios técnicos, de gestión y digitales automatizados. Se enfatizó que las reglas basadas en la presencia física, heredadas de los años 30 del siglo pasado, ya no garantizan resultados equitativos.
Superar la presencia física
En la siguiente jornada, el debate se concentró en bajo qué condiciones un Estado puede gravar un servicio transfronterizo.
El Grupo Africano, representado por Nigeria y Kenia, propuso clasificar los servicios en tres categorías: físicos, remotos y digitales automatizados. India presentó una propuesta de cuatro niveles, diferenciando entre distintos grados de presencia y participación humana.
Ghana, Colombia, Sierra Leona y Zambia sostuvieron que el requisito de presencia física es obsoleto y facilita la elusión. Defendieron criterios alternativos como la ubicación del usuario, la identidad del pagador, umbrales de ingresos o la existencia de una interacción económica significativa. Sierra Leona destacó la utilidad de retenciones en la fuente y nexos basados en ingresos o usuarios por su viabilidad administrativa.
Alemania, Japón y el Reino Unido, por otro lado, defendieron que el Establecimiento Permanente (EP) debe seguir siendo el eje del sistema, es decir, que la presencia física tangible siga siendo el criterio que otorga a un Estado el derecho de gravar a una empresa extranjera, ya que demuestra una conexión territorial observable.
No obstante, se mostraron abiertos a discutir reglas específicas para servicios totalmente automatizados. Singapur advirtió sobre los riesgos de usar la dirección IP o la identidad del pagador como criterios únicos, señalando posibles desconexiones con la actividad económica real y problemas de privacidad.
¿Multilateralismo vinculante o bilateralismo flexible?
El miércoles el foco estuvo en cómo integrar el Protocolo 1 con los miles de tratados bilaterales existentes. El Grupo Africano, con Nigeria, Kenia, Ghana, Argelia, Zambia y Camerún, defendió un enfoque multilateral vinculante que permita al protocolo prevalecer sobre tratados incompatibles.
Argumentaron que la renegociación bilateral es lenta, costosa y desigual en términos de poder. Propusieron utilizar el Instrumento de Vía Rápida (FTI) del Comité de Expertos de la ONU y que, en ausencia de tratado, el protocolo funcione como base legal directa.
Francia, Suiza, Canadá, Suecia, Bélgica y España se opusieron a que el nuevo protocolo invalide automáticamente los tratados bilaterales sobre doble imposición que ya existen. Francia señaló que sus tratados reflejan equilibrios específicos que no deben alterarse unilateralmente. Suiza advirtió que una regla rígida podría desincentivar la firma del protocolo.
Organizaciones de la sociedad civil apoyaron una solución multilateral, señalando que depender de renegociaciones bilaterales retrasaría por décadas una redistribución más justa de derechos impositivos.
Protocolo 2: Cómo resolver los conflictos tributarios entre países
Durante las últimas dos sesiones de negociación, las discusiones giraron en torno al Protocolo 2, dedicado a la prevención y resolución de disputas.
Nigeria y Senegal apoyaron una definición amplia y flexible de lo que debe considerarse una “disputa fiscal transfronteriza”, es decir, un conflicto tributario entre dos países. En cambio, India y los Emiratos Árabes Unidos pidieron una definición más precisa para evitar interpretaciones ambiguas.
Egipto y Zambia, por su parte, expresaron dudas sobre los llamados Acuerdos de Precios por Anticipado, que son mecanismos mediante los cuales una empresa y la autoridad tributaria acuerdan de antemano cómo se calcularán ciertos impuestos, porque requieren un alto nivel de capacidad técnica que no todos los países tienen.
También hubo diferencias dentro de la sociedad civil sobre cómo resolver estos conflictos. Nova Tax Lab propuso el Procedimiento de Acuerdo Mutuo (MAP) como estándar mínimo y el arbitraje como mecanismo subsidiario opcional. Latindadd y la Alianza Global por la Justicia Fiscal (GATJ) rechazaron incluso el arbitraje opcional, al considerar que desplaza decisiones soberanas hacia árbitros privados.
Bases de datos y acceso a la información
Finalmente, se discutió la idea de crear un grupo de trabajo dentro de la ONU para facilitar a los países el acceso a bases de datos sobre precios de transferencia, es decir, información que ayuda a las autoridades tributarias a verificar si las empresas multinacionales están declarando correctamente sus ganancias entre filiales en distintos países.
El debate dejó en evidencia que no todos los Estados tienen acceso a este tipo de información, que suele ser costosa y concentrada en economías más desarrolladas. Brasil, India, Rusia y Alemania respaldaron la propuesta, al considerar que mejoraría las capacidades de fiscalización. En cambio, Ghana, Liberia y Botsuana pidieron prudencia, señalando que podría duplicar esfuerzos ya existentes y sobrecargar a administraciones con recursos limitados. Noruega, por su parte, advirtió que compartir este tipo de datos también plantea riesgos en materia de confidencialidad.
Así, con las posiciones ya delineadas y los insumos técnicos avanzados, la Convención entra en una etapa decisiva. La próxima sesión, prevista para agosto de este año, se realizará con un borrador integral sobre la mesa, que pondrá a prueba hasta dónde están dispuestos a avanzar o a resistir los Estados en la construcción del nuevo marco fiscal global.
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